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498888王中王国外贷援款项目绩效审计评价指标体系特点分析

浏览数:  发表时间:2019-10-10  

  绩效审计的主要内容是绩效评价,因而对外资审计而言,研究分析国外贷援款项目绩效审计指标体系具有十分重要的现实意义。笔者从基本概念入手,结合审计实践,重点分析我国国外贷援款项目绩效评价指标体系的特点,希望能为大家提供一些借鉴和参考。

  一般来说,绩效审计又称3E(经济性、效率性和效果性)审计,即通过检查和评估有关部门对资源的使用、信息系统、风险管理提供的产品和服务、遵守法规和职业道德、监督控制和对外报告、运营考核等方面,来衡量公共部门管理的经济、效率和效果,并对其中存在的问题提出改进建议来促进更好地实现既定目标,改善公共部门的服务质量,为各级政府和立法机关提供审计信息的过程。通俗的讲,绩效审计是在传统的财务支出审计的基础上,不但要看钱花得是否合法,还要看这钱花得是否有效益。

  经济性、效率性和效果性构成了绩效审计的三个要素,也构成了绩效审计的核心内涵。所谓经济性是指以最低费用取得一定质量的资源,即支出是否节约。经济性审计主要是审查和评价投入的各种资源(人力、物力、财力)是否得到经济合理的利用。效率性是指以一定的投入取得最大的产出或以最小的投入取得一定的产出,即支出是否讲究效率。效果性是指多大程度上达到政策目标经营目标和其他预期结果。效果性审计主要审查某一项目的计划方案的执行结果。

  从二十世纪80年代我国审计机关开始对绩效审计进行了初步探索:作为审计发展的未来方向和趋势,关于举办全国首届小学英语教学大赛暨名,我国目前正在全面开展绩效审计。《审计署2008至2012年审计工作发展规划》中提出“到2012年,所有的审计项目都要开展绩效审计;着力构建绩效审计评价及方法体系;大力开展涉及环境、民生和可持续发展等国外贷援款项目的绩效审计,促进积极合理有效利用国外贷援款。”到目前为止我国在绩效审计方面主要取得了以下成就: 在专项资金资项目的审计方面逐步注入了绩效审计的内容; 在外资投资领域, 明确提出其审计目标是提高外资的使用效率; 积极推行领导干部经济责任审计, 使该审计既包括合规、合法性审查, 又包括经济性、效率性、效果性的评价, 成为财务和合规性审计与绩效审计的综合。尽管我国的绩效审计已初步取得了一定的成果, 但仍然没有改变我国以传统的财务审计和合规审计为主的国家审计特点, 这已明显不能适应我国市场经济条件下的政府运作机制。目前, 我们对于绩效审计的认识仍不很全面, 仍然面临着如何导入和开展绩效审计的挑战。因此, 积极探索效益审计的路子, 努力提升审计成果质量将成为我国今后审计工作的重中之重。

  绩效审计的主要内容是绩效评价,绩效审计评价是在综合考虑有关因素的基础上,运用特定指标体系,对照统一标准,通过定量和定性分析,对被审计单位的项目、活动和功能就其实现经济性、效率性和效果性的程度做出客观、公正和科学的综合评价,全面反映被评价对象实现其职能所确定的绩效目标的实现程度。

  开展绩效评价的依据是审计的目标和内容,而基础和载体则是科学的绩效审计评价指标体系。指标体系是指需要评价的内容及其逻辑关系,指标体系设置是否科学合理,直接决定了绩效评价结果,因此指标体系的设置必须遵循相关性、全面性、逻辑性、科学性、易用性等原则。相关性是指指标要与评价内容相关联,避免无关指标;全面性是指指标设计尽量全面,应将全面内容纳入指标体系中,形成一个完整的指标体系,避免遗漏项;逻辑性是指指标的层次划分和权重设置科学合理,能准确反映绩效评价的内容;科学性是指指标体系设计应符合评价对象本身的性质和特点,所选指标应具备可靠性、有用性、客观性、可比性和完整性等一系列要求和特点;易用性是指所选指标不能过于复杂和繁琐,必须简明易懂,易于为相关方理解和使用。

  国外贷援款项目审计是指国家审计机关根据《中华人民共和国审计法》规定,香港金多宝开奖中国六大茶类介绍 什么体质喝什,对世界银行、亚洲开发银行等国际金融组织和外国政府对我国的贷款项目和无偿援助项目和项目执行单位财务收支的真实、合法和效益进行审计监督,同时按照我国政府同外资提供方签订的项目贷款协议,向外资提供方出具符合国际审计准则的审计报告。国外贷援款项目具有涉及行业领域多、管理层次复杂的特点,与使用国内资金的建设项目相比,在贷款条件、资金使用、财务管理、使用程序等多个方面都具有自身的特点,因此国外贷援款项目的绩效评价指标具有以下特点:

  (一)以项目目标实现程度为评价核心目标。由于国外贷援款项目绩效审计属于以结果为导向的绩效审计模式,因而评价国外贷援款项目的绩效,就是要看项目总体目标的实现程度,要对其目标相关性、效率性、效果性、合规性、可持续性和安全性的效果进行检查、分析和评价,重点评价其结构是否达到了预期目标。因此,要把国外贷援款项目的预期目标(包括中期的调整目标)作为审计评价的基点和依据,根据绩效审计得到的项目实际结果,利用设置的相关指标与预期目标对比,反映项目目标实现的主要特点和偏差,得出项目总体目标实现程度的结论,发现问题,分析原因,提出建议。因此,评价项目目标实现程度是国外贷援款项目绩效审计的核心目标。

  (二)兼顾系统性和层次性。由于国外贷援款项目绩效审计范围很广,涉及农业、林业、水利、教育、卫生、工业、交通、能源、城市建设、环境保护等诸多行业,每个行业都具有其自身的特点和特殊性,因此指标体系设计既要考虑评价指标的统一性、一致性和连续性,又要考虑具体行业的特殊性。总结近几年审计机关开展国外贷援款项目绩效审计的经验和做法,可先构建通用指标框架,再根据通用指标框架分别制定分行业指标,这样就兼顾了指标体系的系统性和层次性,保证了整个指标体系的系统性和具体行业指标的针对性。

  (三)结合问题查处,突出政策目标相关性和合规性。国外贷援款项目作为公共财政性质的项目,首先应关注的是项目目标与国家、行业和地区的发展战略、政策重点以及我国对贷援款的需求的相关度,同时受限于我国目前审计发展阶段和现实环境,项目各项财务收支活动是否真实、合法,是否遵循各项法律、法规依然是国外援贷款项目绩效审计的重要内容,财政收支活动的合规性本身就是绩效审计的前提和基础,如果活动本身即不合法,也就谈不上资金使用的绩效,因此除了效益审计的“3E”指标以及环境性(Environment)和公平性(Equity)等常规性内容外,合规性也应作为指标体系设计中重点考虑的内容。

  (四)具有良好的开放性和可扩展性。国外贷援款项目绩效审计范围广,项目类别多,各个项目之间差异性大,情况复杂,国外贷援款项目绩效审计评价指标体系需要在实践过程中根据实际情况不断进行修改和完善,这就要求指标体系必须是一个动态开放和可扩展的系统,可供审计人员根据项目实际情况进行添加、删除指标和修改结构,同时仍然保持指标体系的健壮性和原有特征。

  近年来,我国审计机关和其他一些国外贷援款项目管理部门对国外贷援款项目绩效审计进行了积极探索和实践,针对不同项目,从实际出发,制定了各自适用的绩效评价指标和标准,进行绩效评价。总体而言,其核心标准仍是恪守国外贷援项目绩效审计评价指标体系自身所具备的四个特点。

  2004年,审计署外资运用司组织各特派办开展了政府外债铁路项目设备效益专项审计调查,以政府外债铁路项目设备的效益作为评价的主要内容,重点评价铁路设备使用的效率和效果,同时关注设备采购、管理和使用过程中的违法违规问题。绩效评价的标准主要是参考被审计单位自己制定的标准和行业规范,以及专家意见。2005年开展的国外无偿援助项目专项审计调查,以揭露影响项目绩效的违法违规问题为切入点,重点分析了部分项目效果不佳的原因,促进相关部门和单位进行了整改。

  2006年世亚行100个已完工贷款项目绩效审计调查和2007年50个外国政府贷款项目绩效审计调查,以贷款项目整体的绩效作为评价的主要内容,重点评价项目的效果,同时关注项目立项、建设、运营和还贷中存在的各类问题,是比较典型的对项目整体实施效果进行评价的绩效审计。评价过程中,审计人员创造性地从项目建设、运营、还贷和资金管理四个方面设计了贯穿项目生命周期全过程的三级指标体系,并且将项目的具体目标分解为建设目标、经济目标、社会目标和环境目标,分别评价各个目标的实现程度(实现、基本实现、部分实现、没有实现),再根据项目的特点,得出不同类别项目、不同属性目标的权重,最终依据分目标实现程度得分和相应权重,并结合项目的合规性,采用公式(综合得分=建设目标权重*建设目标得分+经济目标权重*经济目标得分+社会目标权重*社会目标得分+环境目标权重*环境目标得分-重大违规违纪得分)计算出项目的综合目标实现情况。

  此外,外资司从1998年开始每年都对蒙特利尔臭氧多边信托基金赠款的消耗臭氧层物质淘汰项目进行“达标审计”和“绩效审计”。侧重评价项目在环境履约方面执行的效果性,主要评价项目年度计划执行情况,评价执行结果是否符合协议要求。

  在审计署外资运用司统一组织的项目之外,全国其他省级外资审计机关和部分市县外资审计机关也对国外贷援款项目绩效审计进行了有益的探索,也积累了很多绩效评价的经验和方法。据不完全统计,自2003年以来省级地方外资审计机关针对世界银行贷款项目、亚洲开发银行贷款项目、日本国际协力银行贷款项目和其他外国政府贷款项目总计开展的外资绩效审计达400多个,设计农业、工业、林业、水利、交通、教育、卫生、环保、能源等9个行业。地方审计机关在审计实践过程中,经常使用评分法、目标评价法、成本收益法等办法进行绩效评价,但由于我国目前尚没有建立系统的国外贷援款项目绩效评价指标体系,不仅方法不尽相同,而且评价的内容和角度也差别较大。

  财政部国际司在世界银行机构发展基金赠款的资助下,委托科技部科技评估中心开展的国际金融组织贷款项目绩效评价研究,形成了以《国际金融组织贷款项目绩效评价管理暂行办法》(财际〔2008〕48号)为基础,《国际国际金融组织贷款项目绩效评价指南》为核心的制度框架体系,该指标框架体系以“相关性、效果、效率、可持续性”四个准则为一级指标,13个关键问题为二级指标,最后根据评级规则,将项目绩效分为非常成功(HS)、成功(S)、部分成功(PS)和不成功(US)四种。而财政部金融司委托科技部科技评估中心设计了外国政府贷款单个项目绩效评价指标体系和地方整体项目绩效评价指标体系,并最终发布了《外国政府贷款项目绩效评价暂行办法》(财际〔2008〕24号),该指标体系包括了相关性、效率、效果、可持续性和影响5类评价准则和16个一级评价指标和30个二级评价指标,每类评价准则赋予不同的权重,除影响评价准备属额外加减分评价事项外,其他4类评价准则的权重之和为1。绩效评价一级或二级指标按照0-3分分为4档评分,部分指标按0分和3分分为两档,影响类评价准则根据贷款项目实施所带来的正负面影响程度进行加减分。最终的项目评价结果分为A、B、C、D四个等级,对应的文字表述为优、良、中、差。上述两套绩效评价指标体系均参考了国际上比较成熟的发展评价准则,进行了广泛的论证和实际测试,并根据测试结果进行完善和修改,具有较强的科学性和可操作性。

  通过上述审计实践可以看出,国外贷援款项目具有多样性,涉及项目行业领域多、管理层次复杂,因此国外贷援款项目绩效评价应注重项目的系统性和层次性,依据不同行业制定不同绩效评价指标体系,并设定各自适用的个性指标,将绩效审计得到的项目实际结果与预期目标进行对比,得出项目整体绩效评价结果。绩效审计已经成为我国审计机关一项重要的审计工作任务,因而对国外贷援款项目绩效审计评价指标体系绩效进行研究,也就具有更加深远的现实意义和需求,尽管我们已经对国外贷援款项目绩效审计进行了积极探索和实践,并取得了一定的成效,但建立符合我国特点的国外贷援款项目绩效评价指标体系这一任务目前仍未完成。

  综上所述,笔者认为,我们要加紧进行国外贷援款项目绩效审计的基础建设,尽快制定完善一整套的国外贷援款绩效审计评价指标体系和技术方法,为我国各级审计机关开展国外贷援款项目绩效审计提供理论支持和可操作性的指导,498888王中王!从而促进我国国外贷援款项目审计工作水平的提高。(杨睿 杨光煜 王建波)


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